A participação da sociedade civil no Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN)

O objetivo da pesquisa é analisar como ocorre a participação da sociedade civil no Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen), órgão responsável pela gestão das políticas relacionadas ao acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado no Brasil. A pesquisa busca compreender de que forma os diferentes setores da sociedade participam das decisões tomadas pelo Conselho, especialmente após as mudanças promovidas pela Lei nº 13.123/2015, conhecida como Marco Legal da Biodiversidade.

Introdução e Contexto

O patrimônio genético brasileiro e os conhecimentos tradicionais associados possuem grande relevância econômica, científica e ambiental. Esses recursos são utilizados em atividades de pesquisa e desenvolvimento de produtos nas áreas da saúde, da agricultura, da indústria cosmética, alimentícia e biotecnológica. Por essa razão, a definição das regras para acesso e utilização desses recursos envolve interesses diversos e, muitas vezes, conflitantes, exigindo mecanismos institucionais capazes de conciliar desenvolvimento econômico, proteção ambiental e garantia de direitos dos povos tradicionais.

Nesse cenário, o Brasil ocupa posição de destaque mundial por reunir uma das maiores biodiversidades do planeta, além de ampla diversidade cultural e significativo potencial científico. Essas características fazem com que o país seja simultaneamente fornecedor e usuário de recursos genéticos, o que reforça a necessidade de políticas públicas voltadas para a proteção da biodiversidade e para a regulamentação do acesso aos conhecimentos tradicionais associados.

Até 2015, o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético era composto exclusivamente por representantes do governo federal. Com a aprovação da Lei nº 13.123/2015, sua estrutura foi modificada para permitir a participação direta da sociedade civil. A nova composição passou a incluir representantes do setor empresarial, da comunidade acadêmica e dos povos indígenas, comunidades tradicionais e agricultores tradicionais, buscando ampliar a pluralidade de vozes presentes no processo de tomada de decisões.

A reformulação do Conselho ocorreu em um contexto de críticas ao modelo anterior, considerado excessivamente burocrático para pesquisadores e empresas, além de insuficiente para garantir a participação dos detentores dos conhecimentos tradicionais. A nova legislação procurou simplificar os procedimentos de acesso aos recursos genéticos e, ao mesmo tempo, fortalecer os espaços de participação social na construção das políticas relacionadas à biodiversidade.

A presença de diferentes setores no CGen é especialmente relevante porque cada grupo possui interesses próprios em relação ao patrimônio genético brasileiro. Empresas buscam desenvolver produtos e tecnologias; instituições de pesquisa procuram ampliar a produção científica; e povos e comunidades tradicionais reivindicam o reconhecimento e a proteção dos conhecimentos que preservam e transmitem ao longo das gerações. Dessa forma, o Conselho se torna um espaço de diálogo, negociação e disputa entre diferentes perspectivas sobre o uso da biodiversidade.

A pesquisa analisa, portanto, como essa participação ocorre na prática e se a estrutura criada pela Lei nº 13.123/2015 tem sido capaz de assegurar uma representação equilibrada dos diferentes grupos envolvidos. De forma mais específica, busca-se compreender como os setores da indústria, da academia e dos povos e comunidades tradicionais participam das discussões e decisões do Conselho, contribuindo para a construção das normas e políticas públicas relacionadas ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado no Brasil.

Metodologia

Para alcançar os objetivos da pesquisa, foi adotada uma abordagem empírica e exploratória, voltada à análise da participação da sociedade civil no Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen). O estudo não partiu de uma hipótese previamente estabelecida, buscando compreender, a partir da observação dos dados, como ocorre a representação dos diferentes setores sociais dentro do Conselho.

Para isso, foram analisadas as atas e pautas das reuniões plenárias do CGen realizadas entre 2016 e 2021, período posterior à entrada em vigor da Lei nº 13.123/2015. Também foram considerados os principais instrumentos normativos que estruturam o funcionamento do Conselho, como a própria lei, seu decreto regulamentador e o regimento interno.

A pesquisa concentrou-se na identificação dos representantes presentes nas reuniões, observando a participação dos setores empresarial, acadêmico e dos povos e comunidades tradicionais. Além dos conselheiros, foram analisados os ouvintes presentes nas reuniões, uma vez que sua participação também permite identificar os grupos mais interessados nas atividades desenvolvidas pelo Conselho.

Após a coleta das informações, os dados foram organizados em tabelas e gráficos, possibilitando a visualização da frequência de participação dos diferentes setores e contribuindo para a compreensão da dinâmica de representação da sociedade civil no CGen. Como limitação, destaca-se que a pesquisa foi realizada exclusivamente a partir da análise de documentos oficiais, não abrangendo entrevistas ou observação direta das reuniões, o que poderia fornecer informações adicionais sobre o funcionamento interno do Conselho.

Descrição dos dados:

A base empírica desta pesquisa compreende um levantamento de 28 pautas e 27 atas das reuniões plenárias do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen), abrangendo o período entre julho de 2016 e abril de 2021. Os documentos foram obtidos via portal oficial do Ministério do Meio Ambiente e sistematizados para identificar a frequência e a composição dos atores sociais após a vigência da Lei nº 13.123/2015. O Plenário, órgão superior de deliberação, é composto por 20 conselheiros titulares: 11 representantes da administração pública federal e 9 da sociedade civil, divididos paritariamente entre os setores industrial (CNI, CNA), acadêmico (SBPC, ABA, ABC) e de povos tradicionais (CNPCT, CONDRAF, CNPI). As deliberações são tomadas por maioria simples, cabendo ao presidente do CGen o “voto de qualidade”.

Os dados revelam uma assimetria na assiduidade: o setor industrial demonstrou a maior constância, registrando apenas 8 ausências totais no período analisado. Em contrapartida, o setor acadêmico apresentou 38 ausências e o setor de povos e comunidades tradicionais acumulou 18 faltas, evidenciando dificuldades de representação contínua. Quanto aos dados específicos de cada reunião, evidencia-se que, entre todos os encontros realizados, 22 reuniões tiveram um número maior de representantes do setor da indústria e somente em dois desses encontros conseguiu-se atingir, formalmente, um número paritário de representantes presentes.

Mais alarmante é o dado sobre os ouvintes: das 1.041 pessoas que acompanharam as sessões, 710 estavam vinculadas ao setor industrial (incluindo associações como ABBI e Abiquim, além de grandes empresas como Natura e L’Oréal). O setor acadêmico contou com apenas 41 ouvintes e os povos tradicionais com 31. Identificou-se ainda uma presença massiva de consultorias ambientais (como a GSS, com 92 representantes) e escritórios de advocacia especializados em propriedade intelectual, que mantêm presença em quase 100% das reuniões analisadas.

Análise e discussão:

O CGen é uma instituição participativa que se constitui em um processo de partilha de poder, isto é, uma instituição na qual os atores do Estado e da sociedade civil participam simultaneamente. O número desses atores, com direito a voz e voto, é determinado por lei, sem impedimentos à participação, como ouvintes, de demais atores sociais. Os conselhos gestores de políticas públicas, como é o caso do CGen, que contam com a presença de representantes da sociedade civil, com direito a voz e voto e como ouvintes, têm “um papel a desempenhar na democratização da gestão pública”.

Entretanto, as decisões do CGen são tomadas pelo seu colegiado nas reuniões plenárias, em que predomina a presença, seja entre ouvintes ou conselheiros, de atores sociais ligados às empresas, sugerindo uma provável desproporcionalidade de participação no âmbito do Conselho. Esse fato pode ser evidência de um possível direcionamento político para assegurar os interesses específicos desse setor social. Os dados sobre a participação dos atores sociais no CGen parecem evidenciar que a construção da política pública de acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional pode estar sendo instrumentalizada para atender interesses específicos.

Portanto, a análise dos resultados fundamenta-se no conceito de instituições participativas, que propõem a incorporação de cidadãos na deliberação política para democratizar a gestão pública. No entanto, a experiência do CGen demonstra que a paridade formal estabelecida pela Lei nº 13.123/2015 não se traduz em paridade política material. A hegemonia do setor industrial é exercida não apenas pelo voto, mas pela ocupação do "auditório". De acordo com a teoria retórica, a mera presença física de um grande número de ouvintes de um setor específico tem o condão de influenciar o processo dialógico e as interações verbais e não verbais nas tomadas de decisão, criando uma pressão ambiental favorável aos interesses privados.

Esse dado pode estar relacionado ao maior interesse desse setor empresarial na construção de políticas de acesso ao patrimônio genético e aos conhecimentos tradicionais. Contudo, essa assimetria de recursos pode, ainda, ser um reflexo das desigualdades socioeconômicas externas ao Conselho. Enquanto corporações e associações industriais possuem poder econômico para manter equipes técnicas e jurídicas em Brasília, os povos tradicionais e pesquisadores acadêmicos enfrentam gargalos logísticos e financeiros para garantir a mesma presença.

Além disso, a transição do modelo de "comando e controle" (MP nº 2.186-16/2001) para o modelo de "cadastro" (Lei nº 13.123/2015) visou à desburocratização solicitada pela indústria e academia, mas acabou por fragilizar o controle sobre o consentimento prévio e a repartição de benefícios. Observa-se que a estrutura paritária, ao colocar dois setores "usuários" (indústria e academia) frente a apenas um setor "detentor" (povos tradicionais), acaba por institucionalizar uma participação minoritária crônica destes últimos. O CGen, portanto, parece estar sendo instrumentalizado para consolidar uma racionalidade científica utilitária, voltada para a geração de produtos patenteáveis, em detrimento da proteção dos saberes ancestrais.

Conclusão:

Conclui-se que a arquitetura participativa do CGen, sob o atual marco legal, resulta em uma distribuição irregular do poder político e na construção normativa de políticas públicas que favorecem o interesse mercantil. A pesquisa comprova que a prevalência de representantes e ouvintes do setor industrial nas reuniões plenárias perpetua a hegemonia de discursos ligados ao desenvolvimento tecnológico e à propriedade intelectual, silenciando visões que priorizam a conservação e o direito dos povos tradicionais.

A abertura democrática proclamada pela Lei nº 13.123/2015 revela-se insuficiente para corrigir as assimetrias históricas de poder. A participação dos detentores de conhecimentos tradicionais foi limitada por uma paridade que os mantém em desvantagem numérica frente aos setores interessados no acesso facilitado. Sem mecanismos que corrijam a desigualdade de recursos para a presença física e técnica em Brasília, o CGen corre o risco de se tornar apenas um espaço de legitimação de interesses privados, falhando em seu dever constitucional de proteger o patrimônio genético nacional de forma justa e equitativa.

A democratização efetiva do acesso à biodiversidade exige, portanto, um repensar sobre como as vozes das comunidades tradicionais são ouvidas e ponderadas frente ao poderio econômico do setor industrial, uma vez que a participação desproporcional entre os atores sociais, seja entre os conselheiros, seja entre os ouvintes, corrobora com a hipótese de que há uma distribuição irregular do poder político, da construção normativa da política pública e, consequentemente, de direitos fundamentais.